关于国有企业混合所有制改革的实践与思考

近年来,在国资国企改革领域,混合所有制改革成为一大热点。从中央到地方,都把混合所有制改革摆在更加重要的位置,群策群力、大干实干,掀起一阵阵重视“混改”、推进“混改”、支持“混改”的改革热潮。作为其中的一分子,笔者曾在地方国资监管部门负责国资国企改革事务,现在国有企业从事国企改革具体工作,有一些亲身经历和实践、切身体会和感受,也有一些粗浅想法和建议。

1.国有企业混合所有制改革的内涵和意义

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)明确指出,国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。显然,国有企业混合所有制改革就是在此背景下诞生,国有企业引入非国有资本,以改变股权架构为引领,转变治理结构,转换经营机制,打造“1+1>2”的混合所有制企业。

(一)有便于提高国有资本配置和运行效率,增添国有经济市场活力

很多国有企业的出资人是政府,核心业务来源于政府,以致于长期躺在政府搭建的“温室”“吃穿不愁”,慢慢成长为规模虽大但不经市场风浪考验的“巨婴”。通过混合所有制改革,国有企业投身市场的汪洋大海,面对市场的竞争浪潮,倒逼自身适应市场变化,加强资本配置,提高运行效率,增强市场活力。

(二)有利于加强市场化资源整合和战略协同,增强国有企业竞争力

受国有体制机制的影响,国有企业不可避免地带有较强的行政化特色,导致市场化程度不高、市场竞争力不强。通过混合所有制改革,国有企业根据自身实际,引入产业链互补、价值观相近的战略投资者,吸收非公有制企业的资源、资金、技术、管理等方面的优势资源,取长补短、整合融合,进一步增强企业的核心竞争力。

(三)有助于加快国有经济布局优化和结构调整,扩大国有资本影响力

国有企业在经济社会发展中具有中流砥柱的作用,但也存在行业分散、结构老化、存量资产多、沉淀资金多等问题。通过混合所有制改革,可以深化战略性重组和专业化整合,优化调整国有经济结构和布局,引导国有资本聚焦职责使命和主责主业,服务“大战略”“大项目”,扩大国有资本的控制力和影响力。

(四)有益于完善现代企业制度和法人治理结构,激发国有企业内生动力

国有企业改革尚存在一些深层次的矛盾和问题,尤其是企业法人治理结构不完善,内部人控制问题突出。通过混合所有制改革,把传统的国有企业转变成有限责任制或股份制公司,构建不同产权主体共同参与、有效制衡的企业法人治理结构,促使国有企业转换经营机制,激发国有企业的内生动力。

2.当前国有企业混合所有制改革存在的困难和问题

伴随着新一轮国资国企改革的深入推进,混合所有制改革进行了有力的探索和实践,取得了积极的进展和成效。但是,无论在思想认识、政策方案还是在改革实践、具体操作等方面,都或多或少地存在一些困难和问题。

(一)思想认识模糊、难解放,存在不敢“混”、不想“改”的问题

一些地方、部门和国有企业对混合所有制改革的目的、意义和复杂性、艰巨性认识不足,甚至存在误区,混淆国有企业改制与混合所有制改革的概念,认为混合所有制改革是帮助国有企业“甩包袱”,优质资产不愿拿出来“混”,而且往往自上而下认识和重视程度层层递减。部分国有企业领导人员、职工对混合所有制有顾虑和偏见,对民营企业、民间资本不信任,生怕失去控制权,缺乏改革的勇气。“国有所忧、民有所虑”“国进民退、国退民进”等思想还普遍存在,导致出现不敢混、不愿改、为混而混、一混了之等不同程度的问题。

(二)改革路径依赖、难突破,存在不会“混”、不善“改”的问题

有的时候采取运动式“一刀切”等传统方式推进混合所有制改革,没有根据国有企业的实际情况和成熟度分类改革、“一企一策”。有的国有企业不知道选择哪种改革路径,不知道如何引进战略投资者,分不清增资扩股、产权转让的差别,搞不清出资入股、合资新设的优劣。有的企业虽然实现了股权的多元化,但后续的法人治理结构、经营管理机制的改革却没有跟上去,混改后的效果没有充分体现出来。

(三)配套政策缺乏、难操作,存在“混”不来、“改”不易的问题

虽然中央和地方通过顶层设计出台了混合所有制改革“1+N”系列政策文件,但是对历史遗留问题处理、土地和税收优惠、容错纠错免责、股权激励等一些具体问题,或存在政策空白、缺乏政策支持,或政策细化不够、针对性和可操作性不强,导致国有企业无所适从、无从下手。比如一些企业早期获得划拨国有土地权属不清、证照不全、证实不符,对照现在的规范要求必然遭遇确权困难、无法评估、程序繁琐、税收补缴等一系列衍生问题,成为混合所有制改革的“拦路虎”“绊脚石”。

(四)市场主体差异、难融合,存在“混”不好、“改”不成的问题

混合所有制企业一般都有多个股东,不同股东存在一定的差异性,不易磨合、较难融合。比如,国有资本股东注重经营决策的严谨和规范,追求经济效益的同时兼顾社会效益,民营资本股东则更多地要求经营灵活和高效,追求经济利益的最大化。毋庸讳言,国有企业长期形成的行政化色彩、政企不分问题,让民营资本颇为忌惮“国”强“民”弱,很大程度影响其参与混改的积极性,有时还直接影响混改企业的成败。

3.推进国有企业混合所有制改革的对策和建议

混合所有制改革是深化国资国企改革的一把“金钥匙”。面对上述问题,面向未来改革,要从政策举措、工作推进、体制机制层面多管齐下,促使国有企业混合所有制改革更有力度、更加扎实、更富成效。

(一)处理好“统”和“分”的关系,更加注重因业因企制宜,分层分类推进国有企业混合所有制改革

提高政治站位和思想认识,统筹国资国企一盘棋,充分认清新时代深化混合所有制改革的紧迫性和重要性,把混合所有制改革作为国有企业改革的重中之重,坚持市场化、法治化的改革方向,加强顶层设计、战略规划,制定完善混合所有制改革的总意见、总方案,细化明确改革的设计图、路线图。

在此基础上,坚持“三因三宜三不”的原则,也就是因地制宜、因业制宜、因企制宜,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞“拉郎配”、不搞全覆盖、不设时间表,分层、分类推进混合所有制改革。所谓分层,就是从中央企业到地方国企,从集团公司到二、三级及以下公司,采取不同的改革思路,选择不同的改革方向。比如,对于一级集团公司,一般不搞多种所有制混改,而二、三级及以下公司不仅可以搞混合所有制改革,而且可以混改成由民营大股东控制的股份公司。所谓分类,就是根据国有企业所处的行业和领域,分门别类地采取不同的改革路径、明确不同的改革举措。比如,对处于充分竞争行业的商业类国有企业、国有资本投资运营公司所持有的企业,可以重点改、大胆改,充分释放股权,以资本为纽带完全按市场规则搞经营,使之成为真正的市场主体;对处于重要行业和关键领域的功能类、公益类国有企业,则慎重改,挑选具备条件的国企改,保持国有资本的控股地位。

混合所有制改革既要统一思想认识、统揽全局,也要区分不同情况、区别对待,根据企业经营现状、发展形势,深思熟虑、科学决策,宜改则改、不宜改不强改,有的放矢、循序渐进,“一企一策”地加以推进。

(二)处理好“破”和“立”的关系,更加注重改革创新赋能,有力有效激发国有企业发展新动能

混合所有制改革必须以改革的勇气、创新的锐气,“破”字当先、“立”字为要,“破”“立”并举、破“旧”立“新”,破除旧的思想观念、打破旧的利益格局,树立新发展理念、建立新发展格局,激发新动力、新活力,赋能国有企业高质量发展。

国企要发展,必须靠改革。改革是手段,发展是目的。怎么“混改”,必须结合每个企业的实际,寻找最适合的改革路径。改制上市是混合所有制改革的理想路径和绝佳方式,但必须具备较好的基础和条件,具有很好的市场和前景,能走这条路的国企少之又少。产权转让、增资扩股是混合所有制改革比较常用的两条路径,跟改制上市一样,都可以引入具有协同效应的战略投资者,做到互补互促,并实现国有资本有进有退。还有合资新设、股权置换、市场化重组、基金投资等其他多种路径,各有优势、各有特点,可供选择。国企必须立足自身实际,深入研究认证,分析必要性和可行性,选取相对较优的路径。最终路走得对不对,就得看企业改革后是不是发展和壮大了。

在混合所有制改革过程中,特别要注重用开放的思维、创新的方式解决一些历史遗留问题。比如员工身份置换问题,对有些老国企来说,既是个老生常谈的问题,也是混改难以回避的问题,必须从法律规定、政策文件、安置方案等层面慎之又慎、细之又细,确保规范稳妥予以解决。比如股权瑕疵问题,有的国企在历史股权增资扩股或股权转让过程中,股价未依据公允价值确定而是以固定单一股权定价方式确定,敢于担当、勇于创新才能解决股权瑕疵、扫清混改障碍,让混合所有制企业“轻装上阵”。

(三)处理好“国”和“民”的关系,更加注重发挥市场作用,充分调动民营资本参与混合所有制改革的积极性

混合所有制改革必须处理好国有资本和民营资本的关系,更多地调动民营资本的积极性、主动性,更多地发挥市场配置资源的决定性作用。结合国有经济布局的战略调整,采取“负面清单”准入模式,降低非国有资本的准入门槛,允许非国有资本参与法未禁止的混合所有制改革。对于充分竞争行业的混合所有制改革,在保证国有资本权益的前提下,非国有资本不仅可以参股,而且可以相对控股乃至绝对控股。此外,完善混合所有制改革后的退出机制,以消除民营企业“能进不能出”的顾虑。

在混合所有制改革过程中,涉及产权转让、增资扩股等事项的,在第三方产权交易机构中公开挂牌,具体事项应当详细披露,有必要的还可以开展路演,向市场广而告之,吸引有意愿、有实力的民营资本公开竞价、公平竞争,引入高认同感、高协同性、高匹配度的战略合作伙伴。国有股东与其他股东充分协商合作协议和治理机制,共同制定并严格执行章程条款,依法保障股东提名和委派董事、监事、经理层以及融资投资、生产经管、利润分配等方面的权利。

在混合所有制企业中,国有资本和民营资本都应以股东身份说话,不能以“上下级”身份、更不能以“国家”“民众”身份对话,坚持地位对等、同股同权,平等参与混合所有制企业大小事务。只有对国有资本和民营资本一视同仁,让民营资本觉得不是“弱势群体”,且“有利可图”,双方才能真正实现优势互补、互利共赢。

(四)处理好“混”和“改”的关系,更加注重转换经营机制,扎实做好混合所有制改革“后半篇文章”

混合所有制改革不可能“一混就灵”“一改就成”,必须打“持久战”,久久为功,做好“混”与“改”两篇文章。在“混”资本的基础上,加大“改”机制的力度,在现代法人治理结构、“三项制度”、激励约束机制等方面大胆探索、大力推进,以“混”促“改”、以“改”促“混”,实现不同所有制资本的实质性混合和良性“化学反应”,达到资本“形混”和机制“神混”的统一。对“混而不改”、迟迟没有取得改革成效的“存量”混改企业,继续实施“二次混改”。

从混合所有制企业治理层面入手,建立健全现代企业制度和法人治理结构,重点抓好股东会、董事会、监事会、经理层建设,打造科学、灵活、高效的“三会一层”。坚持权责利统一,使国有资本和非国有资本都转变为股东,共同参与股东会,履行重大经营决策权、人事任免权和按股分红的资本收益权。完善董事会、监事会议事制度,引进独立董事和外部监事,让每一位董事、监事都发挥各自的专长和作用,帮助企业“开花结果”,而不是充当“花瓶”。按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则,着力推进混合所有制企业经理层任期制契约化管理改革,现有的经理层“全体起立、重新竞聘”,新进的经理层“面向市场、优胜劣汰”。坚持按劳分配、按贡献分配,打破传统的平均主义“大锅饭”,探索实施绩效薪酬、中长期激励、员工持股等激励机制,最大限度唤醒沉睡的人力资源,激发管理层和全体职工干事创业的热情和动力。

最后,特别需要强调的是,坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”,混合所有制企业不管是国有资本控股还是非国有资本控股,都必须坚持党的领导、加强党的建设,把加强党的领导和完善公司治理有机统一起来,把党的建设融入混合所有制企业的公司治理全过程,切实发挥混合所有制企业党组织把方向、管大局、保落实的独特作用。